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中國經(jīng)濟報告雜志封面常東亮
一、食品安全問(wèn)題已經(jīng)成為國人揮之不去的夢(mèng)魘
民意調查機構蓋洛普日前發(fā)布了“2010年幸福度調查”數據。在此次民調涉及的124個(gè)國家當中，中國人的幸福度*92位； 88%接收調查的中國人認為自己的生活遠離“美滿(mǎn)幸福”的標準，其中生活成本和房?jì)r(jià)上漲、社會(huì )保障體系不健全、讓人不安的食品安全是導致民眾幸福指數較低的主要原因，物價(jià)、房?jì)r(jià)和食品安全位列居民zui關(guān)注的熱門(mén)話(huà)題前三位。如果說(shuō)物價(jià)、房?jì)r(jià)只是經(jīng)濟運行的周期性波動(dòng)反映在某個(gè)特定階段的價(jià)格表現，那么食品安全問(wèn)題卻是由來(lái)已久卻難以*的痼疾。經(jīng)歷過(guò)三聚氰胺事件的重擊、瘦肉精事件的炸雷、上海染色饅頭的喧鬧，到如今的塑化劑事件，中國人對于食品安全的態(tài)度早已變得麻木和無(wú)奈，食品安全問(wèn)題已然成為國人心中揮之不去的夢(mèng)魘。當面對這一幕幕喪失道德和法制基準的食品安全事故的時(shí)候，我們應該全面反省在食品安全方面的不足。相比在經(jīng)濟和科技領(lǐng)域建立起來(lái)的世界矚目的成就和光輝文明，食品安全方面的落后和差距是巨大的。
二、食品安全事件頻發(fā)背后的成因歸集
按照筆者的理解，食品安全體現的是對食品按其原定用途進(jìn)行生產(chǎn)或食用時(shí)不會(huì )對消費者造成損害的一種擔保，這種擔保是無(wú)須說(shuō)明也不能附加條件的。所謂“民以食為天”，消費者對于食品質(zhì)量的要求和關(guān)注應該高于其他商品。從過(guò)往的案例查處和實(shí)際了解來(lái)看，國內食品安全事件確實(shí)是進(jìn)入一個(gè)多發(fā)期，這與當前的經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展階段水平密不可分。簡(jiǎn)而言之，居民生活水平提高和收入增長(cháng)推動(dòng)了食品生產(chǎn)和加工業(yè)快速發(fā)展，這與相對滯后的食品安全監管和消費者保護制度之間產(chǎn)生了矛盾，在缺乏有效對沖和緩和機制的情況下，矛盾在媒體和社會(huì )大眾的鎂光燈下被放大，從而引起了民眾對食品安全巨大的不滿(mǎn)和失望情緒。
我們有必要把當前食品安全事故頻發(fā)的現象放在中國經(jīng)濟、社會(huì )轉型期的大背景下進(jìn)行觀(guān)察。食品安全事故頻發(fā)的原因，表面上直接原因是不良生產(chǎn)者的違法行為，但更深層次原因是中國農業(yè)生產(chǎn)方式的轉變、社會(huì )對食品安全重視程度的提高和政府檢測監督機制的失靈。面對形形色色的食品安全事件，很難簡(jiǎn)單地把問(wèn)題歸結于某一個(gè)環(huán)節。在食品生產(chǎn)、加工、儲運、檢測和消費的產(chǎn)業(yè)鏈上，每一個(gè)環(huán)節都可能存在不同程度的問(wèn)題。我們按照引致食品污染的不同誘因和解決方式的差異，可以把食品安全問(wèn)題的原因歸結為四類(lèi)。
*類(lèi)是因為自然環(huán)境或客觀(guān)條件的影響，大體上屬于不可抗力的外部因素造成食品污染或變質(zhì)。主要表現在種養殖源頭污染、食品加工工藝和衛生條件落后、流通儲運手段達不到保鮮要求等。比如，工業(yè)三廢、城市廢棄物的大量排放，造成大面積的水土污染，使很多地方的糧食、飼料作物、經(jīng)濟作物、畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品等農產(chǎn)品（7.43,0.00,0.00%）的質(zhì)量受到影響。另外，我國13億多人口每天消耗200萬(wàn)噸糧食、蔬菜、肉類(lèi)等食品，眾多的食品供應商具備典型的小生產(chǎn)者特征，在自身條件和外部環(huán)境對于食品安全的訴求不高時(shí)，加工工藝和衛生條件難以符合安全標準。調查顯示蔬菜在流通環(huán)節的損耗平均達到20%左右。
第二類(lèi)是因為食品供應鏈上的利益相關(guān)者出于私利或盈利目的，在知情的狀態(tài)下人為影響食品質(zhì)量。中國農業(yè)雖然以小農經(jīng)濟為主，但也患上了“大農業(yè)病”：反季節果蔬生產(chǎn)，加劇了農產(chǎn)品中的藥物殘留；動(dòng)物“速成班”將雞、鴨、鵝等禽類(lèi)生長(cháng)周期縮短至28?45天，豬出欄時(shí)間縮短至2.5?4個(gè)月，凡此種種嚴重違背了生物學(xué)的種植和養殖規律。更有一些不法生產(chǎn)商逆食品安全法規而行，在食品中加入不利人體健康的非食用物質(zhì)和食品添加劑。此類(lèi)案件數量的持續上升，使我們深刻感受到現代科技與商業(yè)倫理之間發(fā)展的不平衡。
第三類(lèi)是因為食品檢測監督條件不完善、對食源性病原菌缺乏認識或從業(yè)人員非主動(dòng)性過(guò)失，造成劣質(zhì)食品未被發(fā)現繼而進(jìn)入消費環(huán)節。我們把這一類(lèi)原因統稱(chēng)為技術(shù)問(wèn)題。隨著(zhù)轉基因技術(shù)、現代生物技術(shù)、益生菌和酶制劑等技術(shù)在食品中的應用，關(guān)于應用風(fēng)險和食品安全的爭論就一直沒(méi)有間斷。我國當前的主要問(wèn)題體現在檢測設備不完善，檢測覆蓋面偏低，抽檢頻率過(guò)低，更談不上對食品進(jìn)行普檢。而國外的食品安全案例主要集中在這一類(lèi)，新的動(dòng)植物病菌在造成實(shí)際負面影響之前往往很難被檢測發(fā)現，以美國為例，食源性疾病每年導致7600萬(wàn)人生病，325000人住院治療，5000人死亡，其中已知的食源性疾病超過(guò)250種，絕大多數是各種細菌、病毒與寄生蟲(chóng)引起的感染疾病。
第四類(lèi)是因為食品安全和追蹤懲罰的法令制度不健全或者徇私舞弊，導致食品安全事故的危害繼續擴大。從理論以及發(fā)達國家食品安全監管的改革實(shí)踐看，食品安全監管無(wú)疑趨向于專(zhuān)業(yè)化、公正性和獨立性。國外食品安全監管制度和體系的變遷，很大程度上源于外部環(huán)境的變化，包括社會(huì )、經(jīng)濟和技術(shù)的變化，一系列食品安全危機zui后進(jìn)一步形成監管變革的動(dòng)力機制。近三年來(lái)，我國在食品安全立法和組織體系建設方面做出了巨大的努力，但由于監管模式不清晰和法制松弛，尚未對食品安全事故頻發(fā)的現象產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的遏制作用。
三、食品安全事件的“負外部性”
食品安全事件zui直接也是zui嚴重的危害，是對消費者身體健康的危害。一日三餐*，食品是否安全直接關(guān)系到每個(gè)人的身體健康甚至生命安全。對于影響巨大的食品安全事件而言，危害不僅僅局限在受害的消費者，而往往還會(huì )延伸到行業(yè)和國家聲譽(yù)的層面，從而具有了經(jīng)濟學(xué)意義上的“負外部性”。“負外部性”的存在意味著(zhù)食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者給消費者和社會(huì )帶來(lái)了危害，卻沒(méi)有為此而支付足夠抵償這種危害的成本，即出現了市場(chǎng)失靈。
*個(gè)負外部性在于食品安全事件對于經(jīng)濟和民生的沖擊。如三聚氰胺事件后，乳業(yè)全行業(yè)減產(chǎn)停產(chǎn)，數萬(wàn)名職工下崗，240多萬(wàn)戶(hù)奶農殺牛、倒奶，大量城鄉居民的就業(yè)、收入受到影響。2009年我國乳制品進(jìn)口從2008年的35萬(wàn)噸猛增到60萬(wàn)噸。國產(chǎn)乳業(yè)元氣大傷，至今尚未*恢復。在事件發(fā)生后，進(jìn)口奶粉一年之內數次漲價(jià)，每次漲幅在10%以上，國內消費者也為此付出了很大代價(jià)。
第二個(gè)負外部性在于對政府公信力和國家形象的影響。接連發(fā)生的食品安全事件，大大影響了民眾的消費信心，嚴重沖擊社會(huì )誠信道德體系。當民眾對食品安全的不安情緒累積到一定程度時(shí)，往往會(huì )轉化成對國產(chǎn)食品和*聲音的集體不信任，這會(huì )進(jìn)一步增加食品生產(chǎn)和加工行業(yè)的交易成本。根據國務(wù)院食品安全委員會(huì )統計的數據，2010年全國各級監管部門(mén)主動(dòng)檢查各類(lèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位3500萬(wàn)戶(hù)次，共查處13萬(wàn)起食品安全違法違規案件，但*公布的2010年蔬菜、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品檢測合格率達到了96%，*和民眾的反應落差就此形成。一些食品安全事件還涉及境外，給我國形象及外貿出口造成不利影響。
四、政府監管的著(zhù)力點(diǎn)和缺陷
對于食品安全問(wèn)題由亂到治的過(guò)程，zui重要也是責無(wú)旁貸的力量來(lái)自于政府監管。從保障經(jīng)濟秩序和民眾健康的角度出發(fā)，政府對于不同的食品安全問(wèn)題和誘因應該采取不同的治理辦法。
針對前文提述的*類(lèi)食品安全問(wèn)題的成因，監管重心主要在于細化生產(chǎn)工藝流程和衛生環(huán)境要求，通過(guò)市場(chǎng)手段鼓勵兼并重組和產(chǎn)生升級，加強對生產(chǎn)源頭的監督，在注重保持中小生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者利益的基礎上實(shí)施適當的行業(yè)準入等?？偟膩?lái)說(shuō)，就是用市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的方法解決食品安全的問(wèn)題。
對于為達到個(gè)人目的故意改變食品質(zhì)量造成第二類(lèi)食品安全事件的問(wèn)題，監管思路是“明晰規則，嚴明法治”。即盡量明確食物中允許投放的添加劑含量，對于暫時(shí)無(wú)法判斷化學(xué)特性及對人體危害程度的非食用物質(zhì)，設定zui大允許的殘留標準；其次強化食品標簽的標準化制度，特別是對于添加劑含量和實(shí)際不符的食品要納入召回范疇；zui后是明確食品標準的制定機構和授權機制，目前我國食品標準包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準，彼此之間缺乏協(xié)調，造成了標準之間的交叉重復和規制盲區。
對于檢測監督力量不足導致的第三類(lèi)食品安全問(wèn)題，首先要保證國內食品安全檢測機構的獨立性和客觀(guān)性；其次不斷檢討檢測項目的完備性并把結果向社會(huì )公眾進(jìn)行公開(kāi)；第三加強食品檢測的頻率，建立向重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)單位派駐檢測員制度并實(shí)施交叉輪崗，這些相對成熟的機制在美國等國家得到廣泛應用，實(shí)踐證明是可行有效的。
對于政府監管而言，zui重要也是目前zui應該改善的地方就是加強食品安全立法和執法，這是應對第四類(lèi)食品安全問(wèn)題的關(guān)鍵。2009年6月1日，中國出臺了《食品安全法》，從立法角度奠定了現代食品安全監督體制的基礎，并確立了食品安全監管的基本框架。盡管現行的《食品安全法》還需要進(jìn)一步完善食品安全配套法規和綜合協(xié)調制度，各監管主體之間的分工優(yōu)化和協(xié)調配合還需要時(shí)間檢驗和調整，但畢竟我們在立法方面已經(jīng)確立了基本的法制框架。但顯然這才是食品安全監管的*步，對于食品產(chǎn)業(yè)鏈上眾多利益摻雜的警惕使我們對于嚴明的執法更加期待。
五、制度剛性化和民間維權組織的興起
鑒于國家立法層面已經(jīng)出臺了食品安全監管領(lǐng)域的基本大法，并致力于在此框架范圍內進(jìn)行監管體系和法律細則的完善，我們將重點(diǎn)圍繞制度建設的弱項進(jìn)行闡述。
1.強化對食品安全檢測監督結果的定期公開(kāi)制度。對于不同區域的食品安全檢測結果，靈活選擇適用區域和人群，通過(guò)公開(kāi)的渠道向大眾公布。例如，香港消費者委員會(huì )在1976年11月創(chuàng )辦了一本面向大眾的雜志《選擇》，該雜志不接受任何商業(yè)廣告，內容主要是專(zhuān)業(yè)的檢測報告，所有的檢測結果均為工作人員從市場(chǎng)上自購的商品，不允許由企業(yè)提供獲得，企業(yè)在測試完成之前不會(huì )得到產(chǎn)品即將進(jìn)行測試的通知，如果采購人員和檢測人員向所測試產(chǎn)品的企業(yè)泄露了相關(guān)資料或者接受饋贈，將觸犯相關(guān)法律，并有可能承擔刑事責任。
2.在各部門(mén)綜合協(xié)調監管的基礎上推進(jìn)監管的專(zhuān)業(yè)化。2010年，我國成立了國務(wù)院食品安全委員會(huì )，初步建立了由國務(wù)院、地方政府、食品行業(yè)協(xié)會(huì )、社會(huì )團體、基層群眾組織、新聞媒體等組成的復合型、立體型監管體系。這個(gè)監管框架與美國由總統食品安全管理委員會(huì )綜合協(xié)調，多部門(mén)具體負責的綜合性監管體系比較類(lèi)似，不同的是，美國的食品藥品管理局事實(shí)上是獨立的監管主體，農業(yè)部負責動(dòng)植物檢疫，環(huán)境保護署負責監測食品添加劑和農藥殘留，各部門(mén)之間使用備忘錄作為協(xié)調機制。相比之下，中國的食品安全管理部門(mén)涉及了、農業(yè)部、商務(wù)部、衛生部、工商管理總局、出入境檢驗檢疫局等，應該推動(dòng)食品安全監管的適度專(zhuān)業(yè)化，并完善地方政府綜合協(xié)調機制。
3.強化執法檢查，提倡制度剛性化。對于執法部門(mén)的監督在國內外都是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。為保證食品在生產(chǎn)、加工、流通環(huán)節的安全，應逐步建立食品追蹤識別標志制度，對食品安全的自檢、抽檢記錄都有據可查。我國在《食品安全法》中規定有違法行為無(wú)須造成后果也可以定罪，是希望增加違法成本和震懾犯罪，但執法機關(guān)對于具體認定和執行尺度擁有更大的自主權，為了對執法部門(mén)形成有效制衡，客觀(guān)上需要強化執法檢查，嚴厲追究執法機關(guān)不作為和徇私舞弊的責任。
4.加強食品安全監管中的公眾參與和消費者保護機制。公眾參與程度的差別，是我國與其他國家在食品安全監管中zui大的不同。我國對于日常生活中的食品安全問(wèn)題，消費者通常會(huì )求助于消協(xié)。但各地的消協(xié)都掛靠在工商行政部門(mén)內部，由同級工商部門(mén)主管，削弱了消協(xié)作為法定職能非政府機構的獨立性，難以協(xié)調物價(jià)、質(zhì)監、食品藥品監督等諸多部門(mén)的關(guān)系，也限制了其社會(huì )公信力的發(fā)揮。而國外的消費者維權組織不僅數量眾多，甚至通過(guò)自身力量推動(dòng)了國會(huì )對食品安全方面的立法改革。在香港，消委會(huì )的委員由行政長(cháng)官親自任命，并在媒體公布，任期兩年，其運作保持高度透明，可讓公眾問(wèn)責，獨立處理來(lái)自消費者的投訴和其他各種事務(wù)，處理結果不需要向政府通告，對經(jīng)營(yíng)不當、屢教不改的商家，消委會(huì )會(huì )公開(kāi)商家的名字?？偨Y國外消費者保護的經(jīng)驗，我們認為只有廣泛激發(fā)消費者對食品安全的監督權，充分保證消費者的知情權，切實(shí)維護受害消費者的權利，食品安全問(wèn)題才不會(huì )在朗朗青天之下遁于無(wú)形，食品供應鏈上的利益相關(guān)者才不敢冒天下之大不韙以身試法。
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